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Venezuela “suspendida” irregularmente del Mercosur. ¿Y ahora?; por Mariano de Alba

Fotografía de la cuenta oficial de Twitter del Parlamento del Mercosur

Los cancilleres de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay notificaron hoy 2 de diciembre de 2016 a la canciller Delcy Rodríguez “el cese del ejercicio de los derechos inherentes a la condición de Estado Parte del Mercosur de la República Bolivariana de Venezuela”. Esto significa que Venezuela pierde su carácter de miembro pleno del mercado común y podrá participar en reuniones y nuevos acuerdos cuando los demás Estados así lo consideren. Sin embargo, la medida —tomada con fundamento en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados— fue puesta en práctica de forma irregular.

 ¿Qué fue lo que ocurrió?

La medida que fue adoptada es “el cese del ejercicio de los derechos inherentes a la condición de Estado Parte”. Esto significa que lo que se suspendió fue la aplicación del Protocolo de Adhesión de Venezuela, que es el acuerdo internacional que le otorga a nuestro país su condición de Estado Parte del Mercosur.

Aunque en términos prácticos el efecto de la suspensión de la aplicación del Protocolo de Adhesión de Venezuela podría considerarse equivalente a una suspensión de la organización —pérdida del derecho al voto y pérdida del derecho a participar salvo invitación— no es exactamente lo mismo. Con la medida adoptada, Venezuela no sólo pierde su derecho a participar, sino que también pierde su condición de Estado Parte.

La manera más directa que se podía suspender a Venezuela era aplicando el Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático, lo cual no ocurrió. Formalmente, no ha ocurrido un juicio de valor sobre el estado de la democracia ni los derechos humanos en Venezuela, sino una decisión adoptada como consecuencia de la falta de incorporación de las normas dictadas en el Mercosur al ordenamiento jurídico venezolano.

Visto que Venezuela pierde su condición de Estado Parte, ahora, presumiblemente, tendrá la condición de Estado Asociado. Este es un estatus que generalmente tienen los países cuando buscan llegar a ser miembros plenos de Mercosur (como es el caso de Bolivia) o cuando quieren participar en reuniones y suscribir ciertos acuerdos, pero sin llegar a ser miembros plenos.

Por ende, el hecho de que Venezuela pasaría ahora a ser considerada un Estado Asociado significa que, en principio, seguiría siendo parte de buena parte de los acuerdos que ya ha suscrito y podría eventualmente recuperar su condición de Estado Parte una vez que cumpla con su obligación de adoptar la normativa emanada de Mercosur en su ordenamiento jurídico interno.

¿Por qué la “suspensión” es irregular?

Visto que el Protocolo de Adhesión de Venezuela al Mercosur no prevé que la falta de adopción de la normativa trae como consecuencia la suspensión de Venezuela de la organización o de su condición de Estado Parte, los países recurrieron a la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, un acuerdo internacional que establece normas para la suscripción y ejecución de tratados internacionales.

Esa Convención efectivamente permite en su artículo 60.2 la suspensión de la aplicación total o parcial de un tratado siempre y cuando se configure una violación grave de ese acuerdo por una de las partes. Según la Convención, una “violación grave” es la violación de una disposición que sea esencial para la consecución del fin del tratado. Los países del Mercosur han considerado que el hecho de que Venezuela no haya incorporado todos los acuerdos que garantizan el arancel externo común y la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos constituye una violación grave y esto los faculta a suspender el Protocolo de Adhesión de Venezuela.

Teniendo esto en cuenta, el problema fundamental que se presenta es que para poder aplicar el artículo 60.2 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, necesariamente hay que seguir un procedimiento que está establecido en los artículos 65 y siguientes de ese tratado. El artículo 65 prevé que, si se pretende suspender la aplicación de un tratado, primero habría que notificar a Venezuela esta intención, indicando la medida “que se proponga adoptar con respecto al tratado y las razones en que ésta se funde”. Esa primera disposición ya evidencia que la suspensión no podía darse de manera automática, sino que primero había que notificar a Venezuela de esa intención.

Podría considerarse que esa notificación ocurrió el pasado 13 de septiembre con la “Declaración Conjunta Relativa al Funcionamiento del Mercosur y al Protocolo de Adhesión de la República Bolivariana de Venezuela”, que analizamos en su momento aquí en Prodavinci.

Sin embargo, el punto crucial es que el artículo 65.2 establece que la medida de suspensión únicamente se podía tomar después de un plazo que no podía ser inferior a tres meses desde la recepción de la notificación por Venezuela y si ninguna parte hubiere formulado objeciones. En consecuencia, al menos hasta el 13 de diciembre de 2016 los países del Mercosur no podían proceder a la suspensión. Adicionalmente, puede entenderse que el 30 de noviembre Venezuela presentó su objeción cuando planteó la existencia de una controversia con respecto a este tema y solicitó la activación del Protocolo de Olivos para la Solución de Controversias en el Mercosur.

Lo anterior significa que la medida adoptada por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay fue puesta en práctica de forma irregular y en violación al procedimiento previsto en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados.

Si Mercosur quiere retornar al estricto apego de su normativa, debe poner en práctica los mecanismos del Protocolo de Olivos para la Solución de Controversias en el Mercosur. En primer término, esto supondría un lapso de 15 días de negociación y de persistir las diferencias, el sometimiento de la controversia al Grupo del Mercado Común o a un procedimiento arbitral.

Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay efectivamente tienen argumentos jurídicos para suspender el Protocolo de Adhesión porque Venezuela incumplió con el lapso de más de cuatro años que se acordó para adoptar la normativa en su ordenamiento jurídico. Sin embargo, es necesario que esa suspensión sea realizada cumpliendo con los procedimientos que existen y fueron acordados dentro del mercado común.

Las implicaciones

Es poco probable que la situación de Venezuela en el Mercosur cambie en el corto plazo. Con su decisión, los países del Mercosur han confirmado que no deseaban que Venezuela siguiera siendo parte del mercado común porque nuestro país no se encuentra persiguiendo los mismos objetivos que el resto de los países.

En la práctica, la presencia de Venezuela era foco de conflicto porque para países como Paraguay y Brasil no era aceptable la participación venezolana ante la grave crisis que vive el país, incluyendo el irrespeto a la Constitución y a los derechos humanos. Por su parte, Argentina y Uruguay, más comedidos en sus caracterizaciones políticas del gobierno, consideraron que las recurrentes descalificaciones provenientes de la cancillería venezolana hacia los demás países y sus representantes se constituyó en un serio obstáculo para la convivencia dentro del mercado común. Asimismo, la presencia venezolana hacía sumamente difícil la consecución del objetivo fundamental que tienen actualmente todos los países en el mercado común: la firma de un tratado de libre comercio con la Unión Europea.

Por ende, los países del Mercosur han llevado adelante esta medida que envía un mensaje al resto de la comunidad internacional de que el gobierno venezolano no es capaz de cumplir con sus compromisos internacionales. Asimismo, la decisión demuestra, al menos de forma subyacente, que existe preocupación por la crisis política, ecónomica y social venezolana.

¿En qué situación quedan los venezolanos?

Uno de los puntos que genera mayor preocupación es la situación en la que quedan los venezolanos luego de la medida. En principio, los acuerdos de los que ya forma parte Venezuela se mantendrán vigentes, aunque el país ahora sería un Estado Asociado.

Ahora bien, existen acuerdos en materia comercial, de inmigración, entre otros, que a pesar de no haber sido firmados por Venezuela están siendo aplicados como consecuencia del principio de reciprocidad (se aplican en la medida que el otro país también los aplique). En consecuencia, dependerá de la voluntad del gobierno venezolano y de los gobiernos de los demás países seguir poniéndolos en práctica.

Como lo prevé la notificación enviada a la canciller venezolana, ahora se abre un espacio de discusión entre los Estados Parte y Venezuela para acordar “las condiciones para reestablecer el ejercicio de sus derechos como Estado Parte”. Ciertamente, existe una posibilidad de que, en el ínterin, Venezuela deje de verse beneficiada por las preferencias arancelarias que ya han sido acordadas. Pero eso dependerá más de la decisión del gobierno venezolano porque son los países del Mercosur que exportan hacia Venezuela los que aprovechan en mayor medida esas deferencias.

Por último, hay que mencionar que este altercado no impide que Venezuela, en retaliación, decida abandonar Mercosur. Su salida podría concretarse formalmente en un plazo de dos años según lo establece el Artículo 22 del Tratado de Asunción.

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