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Michael Penfold: Las consecuencias no intencionadas de las sanciones económicas

Las sanciones económicas recientemente anunciadas por la Casa Blanca hacia Venezuela implican un profundo cambio en la política exterior de los Estados Unidos. Hasta hace poco esta política estuvo centrada en la utilización de sanciones individualizadas a funcionarios gubernamentales orientadas a restaurar la democracia en el país y condenar la violación de derechos humanos –conjuntamente con un aumento multilateral de la presión internacional–, y comienza ahora a mostrar una estrategia orientada a utilizar restricciones financieras y potencialmente comerciales que buscan limitar la capacidad del gobierno de adquirir nuevos endeudamientos o de vender activos a través de inversionistas internacionales en el mercado norteamericano.

El vicepresidente de los Estados Unidos, Mike Pence, ya había anunciado días antes en la comunidad de El Doral en Florida el objetivo de este cambio de política exterior, al señalar que los Estados Unidos estaba plenamente comprometido a utilizar “todas las medidas económicas y diplomáticas disponibles hasta que la democracia en Venezuela fuese completamente restaurada”. Sin embargo, la utilización de sanciones económicas no necesariamente garantiza el cumplimento de este objetivo. Aplicar sanciones de este tipo puede más bien terminar ayudando de una forma no intencionada al gobierno en Caracas, sobre todo pues ya antes de la publicación de las mismas, Venezuela vivía en un ambiente económico y financiero marcado por las mismas consecuencias que buscan ocasionar este tipo de acciones gracias a la incompetencia y la corrupción de la política económica actual del gobierno venezolano. Es un hecho que sin las sanciones recientes, Venezuela ya estaba económicamente aislada y en ruinas y sin acceso a los mercados internacionales de capitales.

La pista del aeropuerto de Maiquetía desde hace varios meses atrás está prácticamente vacía. Hasta hace unos pocos años, Alitalia, Lufthansa, KLM, British Airways, Air Canadá, así como otras múltiples líneas aéreas internacionales, tenían vuelos diarios a Venezuela. United, Delta y American volaban varias veces al día directamente a Miami, Houston, Dallas y Nueva York. En estos momentos, hay diez veces más vuelos de los Estados Unidos a La Habana que a la misma Caracas, que es un mercado petrolero y comercial mucho más relevante que Cuba. La falta de pagos de la deuda comercial ocasionada por el control cambiario, los problemas técnicos en el aeropuerto y las fallas en los protocolos de seguridad, reflejan mejor que ninguna otra imagen, como el país está en la práctica completamente aislado.

La industria automotriz es otro perfecto espejo de esa realidad. En medio de la bonanza petrolera de comienzos del milenio, en Venezuela se estaban vendiendo casi 400.000 vehículos de los cuales casi la mitad eran ensamblados en el país. Desde que Maduro llegó a la presidencia en el 2013, la contracción económica ha sido tan severa –con más de un tercio del PIB evaporado– que el sector automotriz apenas alcanza a ensamblar unas 20.000 unidades vehiculares. General Motors decidió cerrar su planta en Valencia, que era una de las más importantes en América Latina, y empresas como Ford y Toyota se encuentran prácticamente paralizadas.

Estos son tan solo dos ejemplos de muchos otros que muestran cómo un país rico en petróleo fue empobrecido por un sistema económico marcado por la corrupción, los controles y la violación de los derechos de propiedad. El uso de sanciones económicas por parte de los EEUU hacia Venezuela solo puede contribuir a que una situación que era precaria se convierta en una realidad mucho más catastrófica. Sin sanciones, gracias al recorte indiscriminado de importaciones por parte del gobierno venezolano para poder cumplir con los compromisos de pago de deuda en el exterior, y a la insistencia de mantener un régimen cambiario absolutamente perverso, las proyecciones eran que Venezuela se iba a contraer en más de un 12 por ciento en el 2017. Con las sanciones, ese proceso posiblemente se acelere aún más.

Los estudios académicos sobre las sanciones económicas son bastante elocuentes en cuanto a los resultados mixtos del uso de este tipo de políticas para modificar comportamientos de otras naciones o incluso como instrumento para desestabilizar los regímenes políticos. En estos momentos, países como Rusia, Cuba, Irán, Corea del Norte y ahora Venezuela, entre algunas otras naciones, son sujetos de este tipo de medidas. En términos generales, la evidencia empírica muestra que las sanciones económicas tienen una probabilidad más alta de modificar comportamientos cuando son utilizados en contra de otras democracias y tienen efectos menos probables de alcanzar ese objetivo sobre sistemas autoritarios. Los gobiernos autoritarios logran aislar de forma efectiva a los grupos políticos más leales de los efectos de este tipo de sanciones y también hacen que los grupos políticos opositores, así como su base de apoyo poblacional, paguen un costo más alto. La evidencia empírica también muestra que estas medidas son más efectivas cuando tienen un alto grado de credibilidad y cuando logran ser coordinadas de manera multilateral. Por ejemplo, en el caso de Irán las sanciones económicas solo tuvieron algún efecto cuando la Unión Europea comenzó a colaborar en su implementación. Es por ello, que los países que utilizan sanciones, lo hacen de una forma “inteligente” (SMART), tratando de individualizar su efecto a las personalidades y las entidades claves dentro de la coalición gubernamental; y cuando se deciden utilizar restricciones comerciales o financieras, lo hacen también dentro de un esfuerzo de coordinación internacional que lo haga mucho más creíble. La literatura sobre democratización también encuentra evidencia muy robusta sobre la importancia de los factores domésticos –en especial de la existencia de grupos de oposición bien organizados y de la relevancia de los medios de comunicación y las redes sociales– como factores incluso de mayor importancia que las mismas variables internacionales. En un esfuerzo de democratización, la esfera internacional es un complemento pero nunca un sustituto a las variables domésticas.

No es descabellado argumentar que imponer sanciones sobre Venezuela puede llegar a tener un efecto opuesto a lo que la política exterior busca alcanzar. Para empezar, el anuncio realizado por los Estados Unidos es poco creíble (pues básicamente formaliza una realidad que ya existía en los mercados internacionales de capitales) y tampoco logra coordinar sus acciones en un marco multilateral. El anuncio básicamente limita la capacidad del gobierno venezolano de emitir nueva deuda en el mercado norteamericano, restringe la posibilidad de utilizar activos para refinanciar deuda existente, impide a CITGO entregar dividendos y sanciona la posibilidad de que compañías norteamericanas aumenten su capital accionario en empresas estatales venezolanas (lo cual está dirigido fundamentalmente al sector petrolero y minero). Las sanciones económicas por lo tanto dejan intacto el mercado secundario de bonos venezolanos –incluyendo las polémicas operaciones de FINTECH, Goldman Sachs y Nomura–.

En el fondo, las sanciones traen poco “colmillo” pues ya era un hecho que antes de los anuncios de la Casa Blanca los mercados de capitales estaban cerrados para el país –la prima de riesgo es absolutamente prohibitiva para Venezuela gracias a la nefasta política económica existente–. También era una realidad la imposibilidad de obtener un nuevo refinanciamiento a través de CITGO pues ya la empresa estaba totalmente afectada luego de la oferta de swap de PDVSA y la operación de Rosneft en el 2016. Y era otra realidad que tan solo las empresas rusas y chinas (ninguna empresa de los Estados Unidos) estaba explorando la posibilidad de incrementar su posición accionaria en los empresas mixtas en el sector petrolero o minero. Finalmente, el único bono para el cual las sanciones prohíben explícitamente su transacción es el del 2036 emitido ilegalmente a finales del año pasado pues no tenía al aval de la Asamblea Nacional. Sin embargo, el gobierno curiosamente estuvo intentando liquidar estos papeles hace unos meses a un descuento absurdo pero el mercado secundario lo encontró poco atractivo por sus propias características institucionales y más bien lo veía como altamente tóxico. Tan es así, que el gobierno decidió utilizar más bien estos papeles como garantía para alcanzar un acuerdo con una empresa canadiense para cerrar un litigio de arbitraje internacional e incorporarlo como parte del otorgamiento de una licencia para operar en el arco minero.

Los principales efectos de las sanciones económicas resultan más bien curiosos. Primero, aumenta el poder de negociación de los rusos y los chinos frente al gobierno y PDVSA pues ahora son más dependientes de ellos de lo que eran antes para poder obtener nuevo financiamiento. De modo que Estados Unidos ha logrado profundizar aún más esta relación geopolítica y podría estar aumentando la esfera de influencia de ambos países en Venezuela. Tanto China como Rusia ahora van a poder adquirir activos financieros, petroleros y mineros a una tasa de descuento aún mayor que las que Rosneft había obtenido recientemente, que eran astronómicos. Segundo, las sanciones hacen aún más atractivos los bonos que fueron sujetos de un swap con el aval de CITGO pues el balance financiero de la filial de PDVSA mejora al no poder entregar dividendos. Finalmente, el gobierno tiene ahora aún menos incentivos para modificar su política económica, pues si lo hiciese no podría acceder a los mercados, lo que es sin duda uno de los pocos incentivos que podría tener el chavismo para modificar su modelo. En general, estas sanciones –al menos que sigan escalando en el tiempo, lo cual es probable– lo que logran es garantizarle a PDVSA acceso al mínimo capital de trabajo necesario para que en el mejor de los casos pueda mantener su producción petrolera actual, pero con aún mayores problemas de liquidez, y le limita severamente la posibilidad de acceder a la inversión requerida para crecer su producción en el futuro. En otras palabras, las sanciones económicas anunciadas tienen sin duda un efecto financiero pues le restan oxígeno a Venezuela pero lo logra formalizando una realidad previa que “de facto” tenía estas mismas características. De modo que el efecto es esencialmente marginal.

En el plano político las consecuencias son aún más evidentes. Las sanciones le permiten al gobierno en el plano discursivo mover la culpa de la crisis económica y social hacia los Estados Unidos. Este cambio deja a la oposición venezolana en una posición aún más vulnerable frente a la profundización de la represión pues serán “ellos” los que asuman la responsabilidad frente a la “intervención gringa”. Ciertamente, la represión salvaje –tal como se vivió durante los últimos meses– era una realidad antes de las sanciones económicas, pero también es probable que estas acciones le permiten al gobierno tratar de bajar el costo frente a la opinión pública y sobre todo entre sus propios seguidores sobre la conveniencia de cerrar aún más el sistema político venezolano. El chavismo ha mostrado en el pasado que saben exprimir el provecho a las llamadas “agresiones imperiales”. Cerca de 55 por ciento de la población dice rechazar estas medidas, lo cual hace aún más atractivo para el Palacio de Miraflores ahondar en este tipo de discurso tan retrogrado. En la mente del gobierno, esta acción confirma todas las sospechas que estaban aguardando para justificar intensificar la ola de represión y permitirle a la Asamblea Constituyente aprobar mayores restricciones sobre la actividad política, sobre los medios de comunicación y las redes sociales. Tan solo en los últimos cuatro meses, el número de prisioneros políticos ha aumentado exponencialmente hasta llegar a 645 sin incluir varias centenas más que sin ser considerados como tal continúan estando detenidos. Pocos días después del anuncio de las sanciones económicas, el gobierno respondió cerrando varias cadenas de radio, sacando del aire a un par de canales internacionales por cable, anunció potenciales restricciones a las redes sociales y llamó a investigar a varios líderes opositores; por lo que no debe sorprendernos si este tipo de acciones continúa acelerándose.

Además de alimentar los sentimientos antinorteamericanos en Venezuela, expiar los problemas de escasez de productos de primera necesidad y darle oportunidad al chavismo de aglutinarse frente a una amenaza externa, este tipo de sanciones pueden de una manera no previsible terminar fortaleciendo políticamente al movimiento opositor en el exilio, especialmente aquellos que viven en los Estados Unidos, a expensas de los partidos políticos y de los activistas democráticos que han estado asumiendo el liderazgo y el costo de las protestas ciudadanas en el país. En muchos sentidos, utilizar sanciones económicas pudiese convertirse en un “replay” de las sanciones contra Cuba durante la década de los sesenta que terminó produciendo una oposición débil en la isla y una diáspora fuerte en Florida. En el caso cubano, las sanciones terminaron de erosionar la legitimidad de una oposición clandestina que era perseguida por un régimen totalitario y terminó en cambio por hacer más robusta a la oposición en el exilio que creyó podía promover la democracia exclusivamente a través de acciones internacionales.

Hasta los momentos, en el caso venezolano, la oposición continúa siendo un movimiento político muy fuerte, a pesar de sus fisuras internas y del esfuerzo del gobierno de dividir a su liderazgo. Y esto es especialmente cierto si la oposición logra mantenerse unida y socialmente movilizada (que sin duda es un reto después del 16J) pues seguirá representando una amenaza política y electoral seria a un sistema abiertamente autoritario. Pero el riesgo que el poder político de la oposición migre hacia el exterior, simplemente porque se imponga la visión que no hay nada que hacer en el plano doméstico, es un riesgo muy alto y cuyas consecuencias podrían ser atroces. Rómulo Betancourt, durante su exilio en Costa Rica, optó por dejar que la resistencia que llevaban adelante los jóvenes adecos contra la dictadura perezjimenista fueran los que fijaran la estrategia del partido, y nunca pretendió imponer desde el exterior sus lineamientos sino más bien apoyarlos como fuera posible. Tan solo a su regreso a Caracas pretendió retomar control del partido. Las memorias de Carlos Andrés Pérez, quien fuera su secretario privado durante el exilio, deja muy claro semejante integridad del principal líder histórico de la democracia venezolana. Todos los venezolanos, tanto los adentro como los de afuera, debemos aceptar que los retos son colosales y que afinar la complementariedad entre la estrategia política en el plano internacional y nacional es un factor clave para el restablecimiento de la democracia venezolana.

Es innegable que la internacionalización del conflicto venezolano es una acción necesaria para poder restaurar la democracia y reconstruir al país. A la luz de más de 160 muertes que dejó la reciente ola de protestas ciudadanas, Venezuela pasó a ser el principal centro del debate en toda la región. Pero la internacionalización del conflicto venezolano debe darse en un marco multilateral muy bien coordinado y tampoco puede darse a costa de sacrificar el plano doméstico de la lucha política. Estados Unidos le hace un flaco favor a la causa democrática venezolana asumiendo este tipo de sanciones económicas en vez de profundizar, conjuntamente con la Unión Europea y el resto de los países latinoamericanos, el uso de acciones “inteligentes” que realmente fisuren la coalición gubernamental y abran espacios para un proceso de negociación creíble que promueva una transición democrática. El Presidente Trump a veces pareciera estar redescubriendo América Latina con un discurso propio de la Guerra Fría. Por ejemplo, si los Estados Unidos insiste en México en construir la muralla fronteriza, continúa haciendo esfuerzos por restaurar el bloqueo total a Cuba y además acelera el uso de sanciones económicas en Venezuela, va a terminar debilitando el sentimiento de acciones urgentes que la mayoría de los líderes de la región aceptan se requiere para afrontar el caso venezolano. Para ello es fundamental, romper también los espacios de influencia en el Caribe pues sorprende que Caracas pueda influir más en la política exterior de Santo Domingo que lo que termina influyendo Washington, Ciudad de México o Bogotá. También es fundamental alinear los intereses de China –que es un gran inversor en Argentina, Perú, Brasil y Colombia y no solo en Venezuela– para que este poder internacional emergente entienda que está en su mejor interés contribuir en una solución democrática a la crisis del país. Este tipo de acciones diplomáticas prometen ser mucho más efectivas que acciones unilaterales como las que fueron anunciadas recientemente desde Washington. Las sanciones económicas para el caso venezolano parecieran ser simplemente una mala idea.

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