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Gobierno manejó a través de fondos paralelos 302 millardos de dólares en 12 años

El Ejecutivo creó una estructura de 4 fondos en dólares que recibieron 187 millardos de dólares y 14 fondos en bolívares que han administrado el equivalente a 114,8 millardos de dólares.

Mayela Armas /  Caracas. En 2004, cuando empezó el boom de ingresos petroleros, la administración de Hugo Chávez Frías decidió canalizar parte de esos recursos hacia fondos paralelos con el fin de manejarlos fuera del presupuesto nacional. La estructura diseñada por el fallecido mandatario —y que ha mantenido el presidente Nicolás Maduro— ha abarcado 18 mecanismos: cuatro en dólares para “financiar” proyectos y 14 en bolívares para atender el gasto adicional.

De acuerdo con cifras de las Memorias de los ministerios de Finanzas y Petróleo, los informes de Petróleos de Venezuela (Pdvsa), las cifras del Banco Central de Venezuela (BCV) y datos de los entes oficiales y voceros gubernamentales, el Ejecutivo manejó por medio de los fondos paralelos, y con opacidad, un mínimo de 302 millardos de dólares entre 2004 y 2016. Este monto no abarca otros esquemas que tiene la petrolera y otros entes oficiales.

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Para el economista y director de Ecoanalítica, Asdrúbal Oliveros, esa estructura le ha dado el Gobierno margen de maniobra sin control. “Fue una estrategia política que daba una gran ventaja: gastar con rapidez. Se dispuso de un dinero para la agenda política”.

A Oliveros lo complementa el profesor del IESA, José Manuel Puente, quien apunta que esa institucionalidad “generó clientelismo y ahora, por ejemplo, las reservas internacionales son bajas [10,1 millardos de dólares] y no le permiten al Gobierno defenderse ante la crisis”.

Cómo se creó

El gasto paralelo fue posible no solo por la mayor disponibilidad de recursos, sino también por las reformas legales —Ley del BCV y Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público— que flexibilizaron el uso del dinero extraordinario.

Esos esquemas se han alimentado de ingresos petroleros, reservas internacionales, aportes tributarios, préstamos con China, ganancias de empresas estatales, endeudamiento y otras operaciones del despacho de las finanzas.

En 2012 el para entonces ministro de Planificación y Finanzas, Jorge Giordani, llegó a señalar que esa nueva institucionalidad financiera [presupuesto paralelo] se convirtió en un innovador esquema de financiamiento para acometer las inversiones según las prioridades del Gobierno. Ese esquema es distinto al prevaleciente con anterioridad, cuando los recursos de Pdvsa eran destinados al BCV, constituyéndose por esta vía solamente en reservas. Esos recursos congelados fueron redireccionados al bienestar de los venezolanos.

Las cabezas del Ejecutivo decidieron que los mecanismos en dólares atenderían proyectos en áreas estratégicas. Los fondos en bolívares —administrados por la Tesorería Nacional— cubrirían los créditos adicionales, y otros programas como los de construcción de vivienda.

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La estructura en dólares

En 2004 Hugo Chávez le pidió al BCV la entrega de un “millardito” de dólares de las reservas internacionales con el fin de apoyar al sector agrícola. En aquel momento, la directiva del ente emisor se negó al traspaso de los recursos y autorizó la canalización de los fondos a través de las operaciones previstas en la ley de ese momento. Ello no fue suficiente y Pdvsa creó el Fondespa con una porción de los ingresos petroleros para atender los otros proyectos oficiales del mandatario. Dicho esquema manejó 4,2 millardos de dólares.

Pero las presiones sobre el Central no cesaron y al final (2005) se reformó la Ley del BCV para crear el Fonden. Con el fin de alimentar ese fondo se decidió que Pdvsa vendiera parte de sus divisas al BCV y que el remanente lo colocara en el mecanismo. Al ente emisor se le estableció la obligación de realizar aportes al esquema, y por ello, se incorporó la estimación del nivel adecuado de reservas de manera que todo lo que estuviera por encima de ese tope (excedentes) fuera al Fonden.

A las reservas internacionales les pusimos un techo y todo lo que está por encima le decimos venga para acá compadre, era la frase de Chávez cuando le exigía al BCV las reservas. En un principio, se contemplaron transferencias anuales hasta que Giordani sugirió cada seis meses, señalan fuentes oficiales.

En los estatutos del Fondo se estableció que al final de cada semestre debía entregarse un informe de gestión a la Comisión de Finanzas de la Asamblea Nacional, el último se presentó en 2007, por tanto, el esquema tiene años sin rendir cuentas.

El mecanismo —manejado sin regulación— en 12 años recibió 132,9 millardos de dólares del Central y de la industria petrolera. De ese dinero, fueron desembolsados hasta 2015 —último dato disponible— 109 millardos de dólares a proyectos en las áreas de petróleo, finanzas, defensa, industria, agricultura, electricidad, transporte y vivienda.

Con esos recursos se contempló la creación de industrias, muchas todavía no están operativas tal como sucede con la empresa de Tubos sin Costura que se constituyó en 2005 y aunque hoy día tiene instalados 90 % de los equipos, no produce, comentan representantes sindicales. En igual período se conformó la planta de papel Pulpaca y su avance estaba en 80 % hasta fines del pasado año, según voceros oficiales. En ambas empresas se llegaron a asignar de manera inicial más de 600 millones de dólares.

También se instalaron empresas socialistas para arroz, pollo, leche, cerdo, carne, granos y otros insumos agrícolas que no han cumplido con sus metas de fabricación, según las memorias y cuentas. En el presupuesto de este año, por ejemplo, sus objetivos de producción están por debajo de otros períodos.

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Las obras de vialidad y transporte —que se financian en conjunto con otros esquemas— no van a paso de vencedores como sucede con las líneas de Metro.

Actualmente, el Fonden no recibe reservas, por el bajo nivel, y percibe ingresos petroleros y contribuciones en bolívares.

Chávez no se conformó con el Fonden, necesitaba más y por medio de los acuerdos con China se estructuraron el Fondo Conjunto (mecanismo rotatorio) y el Fondo de Gran Volumen y Largo Plazo (préstamo a 20 años). Por esas dos vías se otorgaron financiamientos por 50 millardos de dólares. Esta cantidad no incluye los créditos acordados con Pdvsa.

Esos dos esquemas, que controla el Bandes, reciben los préstamos que otorga el Banco de Desarrollo de China y que se cancelan con envíos de crudo y derivados, que el pasado año fueron más de 500.000 barriles diarios. No obstante, a la nación asiática se le deben 22 millardos de dólares, estima Ecoanalítica.

Uno de los grandes defensores de la relación con China fue el ministro Giordani, quien hasta señalaba que dichos préstamos no eran deuda.

Esos 50 millardos de dólares se orientaron a programas en las áreas de: electricidad, agricultura, industria, transporte, infraestructura, electricidad, tecnología. Los informes de gestión de los ministerios indican que hasta 2015 se había desembolsado 80 %.

Los resultados de las inversiones de los fondos con China —que tampoco han rendido cuentas— se asemejan a los registrados con el Fonden.

Varios de los proyectos atendidos por esos esquemas están paralizados, como el ferrocarril hacia el oriente del país. Se instalaron plantas eléctricas que no están operativas y aquellas que funcionan tienen fallas en la transmisión y las empresas en las áreas de industrias y agro funcionan a medias. Con China se pactó la producción de 33.000 casas y a 2015 estaban culminadas unas 17.000, de acuerdo con las memorias disponibles del Ministerio de la Vivienda.

Por tanto, el desarrollo con los esquemas en dólares —que administraron hasta 2016 un total de 187 millardos de dólares— no ha sido óptimo.

Bolívares adicionales

A la par que se conformaron fondos en dólares, se constituyeron fondos en bolívares en la Oficina Nacional del Tesoro (ONT). Entre 2007 y 2016 esa instancia ha llevado 14 mecanismos que han surgido según el origen de los ingresos y que han manejado el equivalente a 114,8 millardos de dólares. Este monto se calcula tomando en cuenta los tipos de cambio ponderado de cada ejercicio.

De esos 14 esquemas, varios ya no hacen desembolsos y los vigentes son seis, que cubren los créditos adicionales del Gobierno y los proyectos de vivienda e infraestructura.

El esquema principal es el Fondo Miranda que se nutre de los excedentes de recursos de ejercicios anteriores y de aportes tributarios y petroleros adicionales, que en nueve años fueron similares a los 66 millardos de dólares. Con esa plata, se ha soportado gran parte gasto extrapresupuestario destinado a los aumentos salariales y a las insuficiencias presupuestarias de los entes oficiales y las empresas estatales.

Los otros mecanismos que emplea la ONT son: el Fondo Independencia —que recibe dinero de Pdvsa y traspasa al Fondo Miranda— y el Fondo de Eficiencia Socialista, que percibe las “ganancias” de las empresas del Estado. Los dos mecanismos han gestionado 33 millardos de dólares. También están el Fondo Negro Primero y el Fondo de Misiones.

La Tesorería también contó con otros fondos: Alan, Siembra, Renot, Mao y Simón Bolívar, que entre 2008 y 2010 recibieron unos 6,9 millardos de dólares. Las fuentes de ingresos de cada uno de esos esquemas fueron diferentes: intereses de las colocaciones que se hacían con el dinero del Fondo Chino y el Fonden, los pagos de los registros y notarías, entre otras.

Analistas reiteran que con dicha estructura se ha hecho difícil el seguimiento de la administración. Esos fondos han terminado respondiendo a los objetivos del Gobierno.

Más allá del dinero asignado a los compromisos salariales, el control por parte del Parlamento —que hasta enero de 2016 aprobó el gasto adicional, porque ahora lo hace Maduro— fue bajo, no se efectuaron seguimientos a las ejecuciones de los recursos.

Por los planes

Los fondos paralelos también crecieron por los planes oficiales.

Con la Misión AgroVenezuela se autorizó el Fondo Zamora y con la Gran Misión Vivienda se formó el Fondo Simón Bolívar para la Reconstrucción, que al igual que otros mecanismos, recibe contribuciones de Pdvsa, además de las instituciones financieras.

Este fondo coloca títulos valores a cambio de los recursos de la cartera hipotecaria obligatoria de la banca, y en seis años ha emitido deuda por 43 millardos de dólares. Pero más allá de esos papeles para los programas de vivienda, el esquema ha sido usado por la estatal petrolera para emitir otros instrumentos que se entregan al BCV, apuntan fuentes oficiales.

¿Y el ahorro?

La estructura de fondos paralelos evidencia que el Gobierno se negó a ahorrar.

El Gobierno en 1999 contó con un esquema para ahorrar en tiempos de bonanza que fue el Fondo de Estabilización Macroeconómica (FIEM) —que hasta 2003 se denominó Fondo de Inversión y Estabilización Macroeconómica—. Jorge Giordani dijo en aquel momento que con el FIEM se asumía “el criterio de ahorro de las ardillas, que guardan nueces para momentos que no consiguen alimento”.

Con la intención de acumular fondos, se fijó un parámetro de ahorro que tomaba como referencia el promedio del crudo de un lapso de cinco años, y entre 1999 y 2001 se llegaron a tener 7,1 millardos de dólares. Pero luego hubo cambios legales que postergaron los depósitos.

Previo a las reformas de la Ley del Fondo, ya el Ejecutivo había dejado de realizar transferencias al mecanismo y los recursos que tenían como destino el FIEM se orientaron al gasto corriente, lo que ameritó una investigación por parte del Parlamento, cuyo informe fue rechazado por la mayoría oficialista.

Por el paro petrolero de 2002 y 2003 el Gobierno utilizó el FIEM para atender los requerimientos del presupuesto y en ese período fueron retirados más de 6 millardos de dólares, por lo cual a mediados de 2003 el Fondo terminó con un saldo de 803 millones de dólares.

Para ese ejercicio de 2003, el despacho de las finanzas públicas elaboró la Ley del Fondo de Estabilización Macroeconómica (FEM) para reemplazar al FIEM y retomar los aportes al esquema, pero ello no se materializó y en 2005 se volvió a modificar el marco legal para establecer otro criterio de aportes, texto que se fue prorrogando, y al final los excedentes no se colocaron.

En la medida que se retrasaban las contribuciones al FEM, el Ejecutivo optaba por usar los altos ingresos petroleros en los fondos paralelos. Fuentes oficiales apuntan que el fallecido mandatario no estaba de acuerdo con ahorrar, consideraba que había que gastar los recursos.

En 2011 fue la última estocada con el FEM. Ese año, Chávez requería dinero para cumplir las peticiones de varios de sus ministros y de inmediato el primer mandatario les dijo: “Yo me encargo de conseguirlos, llama a Rafael Ramírez [en aquel momento presidente de Pdvsa], por esa vía yo consigo bastante“. Ramírez utilizó los 800 millones de dólares que quedaban en FEM y dejó apenas 3 millones de dólares, que están en el BCV.

Fotos referenciales: AVN​Infografía: Milfri Pérez

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