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10 reformas de la política energética para recuperar la industria petrolera venezolana

Foto de Archivo:Vista general de la planta petrolera José en Puerto La Cruz

 

POR Andrés Guevara de la Vega y Carlos Bellorín

A medida que la industria petrolera venezolana se hunde cada vez más en una crisis sin precedentes, este momento nunca ha sido más oportuno para proponer acciones para cambiar su suerte.

En este sentido, hemos elaborado un plan de 10 puntos, de gran alcance para devolver vitalidad al sector de exploración y producción petrolero en Venezuela. Es importante advertir que sólo está enfocado en el sector de exploración y producción de petróleo porque es, sin duda, el más relevante para la nación como generador de divisas. No consideramos el también importante sector “aguas abajo” que incluye transporte, refinación y mercadeo de hidrocarburos. Esto lo dejaremos para otra oportunidad.

¿Es este plan innovador? Para nada. Nos enorgullece no ser originales porque no hay necesidad de reinventar la rueda. En su lugar presentamos reformas probadas e implementadas con éxito. Reformas que han demostrado que funcionan. No en los siempre citados ejemplos de Noruega y Canadá. No. Los países de referencia son nuestros vecinos: Brasil, Colombia y México.

En los últimos 20 años, Colombia y Brasil aumentaron su producción de petróleo aproximadamente en un 40% y un 190%, respectivamente. Por el contrario, México y Venezuela la han visto disminuir en un 40% y un 60%, respectivamente.

México ya está haciendo algo al respecto al aprobar una vasta reforma energética en el 2013, acabando con el monopolio de 75 años de Pemex e invitando al sector privado a invertir en todas las actividades de la cadena de valor de los hidrocarburos. La reforma de Pemex no sólo implica hacerla más eficiente financiera y operacionalmente, sino también hacerla más transparente y responsable para acabar con la corrupción generada por décadas de manejo obscuro e irresponsable.

Venezuela, por el contrario, sigue comprometida con la misma política autodestructiva y sin prospecto de cambio. Como resultado, hoy Brasil produce casi el doble que Venezuela (2.7 mbd versus 1.4 mbd). Algo que es sorprendente dado el hecho de que Venezuela tiene 20 veces las reservas de Brasil.

Para estar claros, estamos firmemente de acuerdo con que la república debe ser dueña de los recursos naturales que encuentran en el subsuelo (como sucede en todo el mundo, excepto en los Estados Unidos). También estamos de acuerdo con que Venezuela debe mantener su propia compañía petrolera nacional, como todos los países de referencia. Este debate no es sobre privatizar a PDVSA ya que eso no resuelve el problema de fondo.

También reconocemos que la nacionalización petrolera de 1975 fue increíblemente importante para Venezuela. Para bien y para mal, la nacionalización probablemente fue una de las decisiones más trascendentales tomada en el siglo XX en nuestro país. Sin embargo, consideramos que fue un exceso intentar congelarla en el tiempo y anclar a las futuras generaciones a sus postulados, más aún cuando los cambios de la industria petrolera son tan rápidos e inesperados que obligan a nuestros policymakers a moverse con agilidad, sin lastre y con decisión.

Entonces, ¿qué reformas han llevado a cabo Colombia y Brasil, y más recientemente México, para poner a su sector petrolero en la senda del crecimiento para el beneficio del país?, ¿cómo lo han hecho?, ¿qué podemos aprender? Ese es el objetivo de nuestro plan de 10 puntos. Veamos:

1. Liberar a la Constitución del dogma de la nacionalización petrolera

Paradójicamente, el sector más importante de nuestra economía sigue dominado por un acontecimiento histórico que ocurrió hace 43 años. Es decir, la construcción jurídica fundamental de nuestra industria sigue basada en un evento que tuvo lugar en 1975 y reciclada en forma de dogma dentro de la Constitución de 1999.

Cuando Chávez se propuso “refundar el Estado”, empezando por la aprobación de la Constitución en 1999, la Asamblea Constituyente decidió otorgarle rango constitucional a la nacionalización petrolera, llevada a cabo en 1975 por el gobierno de Carlos Andrés Pérez. Este hecho, per se, fue totalmente innecesario y, para hacer las cosas más confusas, lo hicieron mal, sin el cuidado y técnica debida, haciendo sólo una muy vaga mención de cuatro líneas en la Exposición de Motivos de la Constitución:

“Se le otorga rango constitucional a la nacionalización petrolera, pero al mismo tiempo se establece la posibilidad de continuar en convenios de asociación con el sector privado siempre y cuando sean de interés para el país, y no desnaturalice el espíritu, propósito razón de la nacionalización petrolera”.

Para ser más claros: la nacionalización no fue incluida dentro del articulado de la Constitución. Es decir, al menos de que la Constitución que usted tiene en su casa, oficina o en la guantera del carro incluya la Exposición de Motivos, usted no va a encontrar ninguna otra referencia a la nacionalización petrolera en el resto de sus 350 artículos y 18 disposiciones transitorias.

Este tema no pasó desapercibido después de aprobada la Constitución de 1999 y se abrió un tímido pero intenso debate entre especialistas. Muchos concluyeron que no fue la Ley de nacionalización la que se constitucionalizó sino sus “principios”, incluyendo la organización del sector, el marco administrativo y las modalidades bajo las cuales el “sector privado” puede participar. Sin embargo, esto es sólo una interpretación.

Las contradicciones y dudas que genera la constitucionalización de la nacionalización son varias. Por ejemplo, la Ley de nacionalización de 1975 estableció una “reserva” absoluta y estricta sobre las actividades en toda la cadena de hidrocarburos (desde exploración y producción hasta refinación y mercadeo). Es decir, sólo y nada más el Estado podía realizar estas actividades petroleras. Nadie más. Por otra parte, la Ley Orgánica de Hidrocarburos (LOH), aprobada en 2001 y reformada en 2006, permite al sector privado (incluidas las petroleras internacionales) participar en el sector “aguas abajo” con o sin participación del Estado. En teoría, y según la LOH, una empresa privada podría ser perfectamente la dueña del 100% de una refinería o un mejorador en territorio nacional. ¿Viola entonces la LOH los principios de la nacionalización de 1975?

Otro gran problema con la constitucionalización de la nacionalización es que interfiere y nubla la interpretación del alcance de la “reserva” de la actividad petrolera estatal establecida en artículo 302 de la Constitución. Hipotéticamente, una posible enmienda del artículo 22 de la LOH (ver punto 4. Infra), que implementa la reserva de la actividad, con el propósito de darle la opción al Estado a participar o no en empresas mixtas, se vería comprometida por interpretaciones sobre los límites que impone la constitucionalización de la nacionalización. Esto es un punto gris en nuestra Constitución y sería una preocupación significativa para cualquier inversionista. Necesitamos aclarar las reglas.

Sólo para dar un ejemplo, el artículo 27 de la Constitución mexicana, reformado en diciembre de 2013 y que sirve como base a la reciente reforma energética, es claro con relación a la “reserva” sobre la actividad petrolera:

“Tratándose del petróleo y de los hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos, en el subsuelo, la propiedad de la Nación es inalienable e imprescriptible y no se otorgarán concesiones. Con el propósito de obtener ingresos para el Estado que contribuyan al desarrollo de largo plazo de la Nación, ésta llevará a cabo las actividades de exploración y extracción del petróleo y demás hidrocarburos mediante asignaciones a empresas productivas del Estado o a través de contratos con éstas o con particulares, en los términos de la Ley Reglamentaria”.

Entonces, nos hacemos otra vez la pregunta: ¿a qué se le otorgó rango constitucional en Venezuela? ¿A la Ley de nacionalización de 1975 o a algunos de sus principios? ¿Qué se entiende por el espíritu, propósito, razón de la nacionalización petrolera? Es hora de reabrir este debate.

¿Cómo avanzar? Primero necesitamos que se aclaren o excluyan confusas referencias a la nacionalización petrolera de 1975 en la Constitución. El artículo 302 de la Constitución ya establece la “reserva mediante ley orgánica respectiva” de la actividad petrolera en favor del Estado. Este artículo es claro sobre la reserva de las actividades primarias, que incluyen exploración y producción, que luego pueden asignarse a empresas privadas aplicando la LOH. Ahora bien, y un poco al margen, también hay que discutir si es conveniente mantener la reserva de las “actividades petroleras conexas” establecidas por el mismo artículo, incluyendo a las actividades de servicios petroleros. Esta última “reserva” abrió las puertas para la estatización de esas actividades en 2009, que tuvo un efecto catastrófico sobre la producción petrolera.

La reforma energética de 2013 en México comenzó con una enmienda constitucional que establece claramente las bases, el alcance y el límite de la participación del sector privado en el sector energético del país (incluidos el sector de los hidrocarburos). Si México, un país cuya narrativa social moderna se construyó alrededor de la “expropiación petrolera de 1938”, pudo hacerlo, nosotros podremos hacerlo también.

2. Segregar las funciones del Estado y de la empresa nacional de petróleo

Con contadas excepciones, el Gobierno actual ha mantenido al ministerio y la presidencia de PDVSA bajo el mismo mando. O sea, el diseñador y regulador de la política petrolera en Venezuela es la misma persona que gestiona la mayor empresa petrolera del país.

Con esa premisa nos preguntamos: ¿cómo pueden las compañías privadas de petróleo esperar que sus inversiones sean reguladas de manera justa por el ministerio cuando PDVSA, que puede ser su principal socio o competidor, es liderado por la misma persona? Es un clásico conflicto de intereses.

Ésta es una de las tantas razones por las que algunos inversionistas prefieren no invertir y, por lo tanto, una de las razones por la cual la producción está cayendo tan dramáticamente. Paradójicamente, desde la nacionalización de 1975, hoy más que nunca nuestra industria es más dependiente de los socios privados. Según cálculos del profesor Francisco Monaldi, cerca de la mitad de la producción de petróleo en Venezuela en 2017 provino de las empresas mixtas que son compañías formadas entre PDVSA y socios privados extranjeros y nacionales. La producción de PDVSA mediante “esfuerzo propio”, como se conoce a los proyectos manejados exclusivamente por la estatal, ha colapsado en comparación a los niveles alcanzados a finales de los noventa.

No es sólo el conflicto de intereses lo que constituye el problema, es el hecho de que es humanamente imposible ser presidente de una de las que era de las mayores compañías petroleras del mundo y al mismo tiempo ministro de petróleo del país con las mayores reservas petroleras del mundo. Cada cargo amerita dedicación exclusiva.

Lamentablemente, vemos este patrón de conducta a través de toda la administración pública. Un solo funcionario público encargado de la administración de varias instituciones importantes a la misma vez. Es una cuestión de cantidad y de calidad: se necesita más gente competente para dirigir cada una de estas instituciones de manera eficiente y efectiva. Por ejemplo, observamos al mismo grupo de funcionarios de PDVSA como gerentes de divisiones completas y parte de juntas directivas de más de 30 “empresas mixtas”. Cada “empresa mixta”, independientemente de su tamaño, es un gran proyecto que necesita cuantiosas inversiones y toma de decisiones ágiles. Cada “empresa mixta” deber tener una junta directiva única y exclusiva.

¿Qué han hecho nuestros países de referencia? Segregaron claramente tres roles: el ministro diseña política petrolera, el presidente de la compañía nacional de petróleo dirige el negocio y una agencia reguladora (ver punto 3. Infra) implementa la política y fiscaliza a toda la industria, incluyendo a la empresa nacional de petróleo. El resultado es una industria dirigida por profesionales dedicados a tiempo completo que permite un nivel de juego en el que las empresas pueden competir, asociarse y participar. Esto agrega dinamismo y eficiencia. Eso es lo que necesitamos.

3. Crear la Agencia Venezolana de Hidrocarburos (AVEH)

En Colombia se conoce como Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH), en Brasil como la Agencia Nacional de Petróleo (ANP) y en México como la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH). Su papel es similar: implementar la política energética definida por el ministerio y regular la industria.

Implementación de la política petrolera: significa ayudar a definir el régimen fiscal aplicable y ejecutar las rondas de licitación de exploración y producción. Como explicamos en el primer punto, la “reserva de la actividad” petrolera no debe ser absoluta en el sentido que el Estado puede asignar ciertas actividades petroleras al sector privado. Esto ha funcionado tremendamente bien en Brasil y Colombia, y es una de las razones detrás de sus aumentos de producción. México está siguiendo este camino mientras escribimos este artículo.

Regular la industria: antes que todo debemos acotar que la agencia necesita ser autónoma y tener suficiente poder para emitir regulaciones y hacerlas cumplir pese a los ciclos políticos, sin favoritismo. Esto significa asegurarse de que los operadores, estatales y privados, cumplan con sus compromisos (por ejemplo, perforar X número de pozos, adquirir tal o cual sísmica o desarrollar el campo para tener producción inicial en la fecha Y) y las obligaciones fiscales, normas operacionales, de seguridad y medio ambiente. Esto también significa penalizar a las compañías que no cumplan con sus obligaciones. En Brasil, por ejemplo, la ANP trata a Petrobras sin ningún tipo de preferencia, al igual que harían con cualquier otra empresa, cuando no cumplen con las regulaciones.

Lo ideal sería que la agencia se autofinanciara: las multas y los ingresos por rondas de licitación deberían ser suficientes para cubrir sus costos.

Estos organismos también mantienen una base de datos pública de todos los contratos que se han firmado, producción, operaciones, costos, accidentes, multas, leyes y reglamentos relacionados con la industria de hidrocarburos. Realizan consultas públicas sobre cualquier cambio en las leyes o reglamentos de los que son responsables. En muchos casos el equipo de la agencia regulatoria viaja por el mundo para promover la industria de hidrocarburos del país y, más importante, visitar el propio país para mantener un contacto directo con las partes interesadas de la industria: la gente.

4. Hacer de la participación estatal una opción en vez de una obligación

El artículo 22 de la Ley Orgánica de Hidrocarburos (LOH) de Venezuela requiere que el Estado mantenga una participación mayor del 50% todas las “empresa mixtas” petroleras.

“Las actividades primarias… serán realizadas por el Estado, ya directamente por el Ejecutivo Nacional o mediante empresas de su exclusiva propiedad. Igualmente podrá hacerlo mediante empresas donde tenga control de sus decisiones, por mantener una participación mayor del cincuenta por ciento (50%) del capital social, las cuales a los efectos de esta Ley se denominan empresas mixtas”.

Este enfoque nacionalista se ha convertido en un cuello de botella en momentos en que tanto el Estado como PDVSA están quebrados. Cuando llega el momento de invertir, PDVSA simplemente no tiene los recursos para pagar su parte. Como consecuencia, los proyectos se retrasan y la producción eventualmente cae.

¿Hay una mejor manera? Seguro que sí. Y está a la mano: la Ley Orgánica de Hidrocarburos Gaseosos (también conocida como la Ley de Gas) permite, pero no requiere, la participación del Estado. Entonces, ¿por qué no cambiar la LOH para que sea similar? Así también lo hacen los países de referencia: sus compañías petroleras nacionales tienen la opción, pero no la obligación, de participar. Esto no sólo permite un flujo de capital mayor para proyectos de todo tipo sino que también da libertad a PDVSA de escoger en qué proyecto participar, tomando en cuenta las variables financieras, laborales y comerciales existentes en el momento. El diseño de la política petrolera de un país no puede depender de la salud financiara y operacional de una sola empresa, incluyendo PDVSA. La política petrolera debe basarse en objetivos más generales e inclusivos.

En Colombia el sector está completamente abierto a la inversión privada sin restricciones de ningún tipo. Por ejemplo, el mayor yacimiento de petróleo de Colombia, conocido como Cusiana, fue descubierto y operado por una empresa privada hasta que la licencia expiró y el campo fue entregado según lo estipulaba la ley a un Joint Venture con la participación de Ecopetrol, la Compañía Nacional de Petróleo de Colombia.

En México, por otra parte, la industria fue nacionalizada completamente desde 1938 hasta el 20 de diciembre 2013, cuando se hizo una reforma constitucional importante que acabó con el monopolio de Pemex, reinventando las reglas de toda la industria. Esto fue en respuesta a desafíos similares a los que enfrentamos en Venezuela: disminución de la producción debido a la falta de inversión. Desde el año 2015, México comenzó a ejecutar varias rondas de licitación en las que Pemex tiene la opción, pero no la obligación, de participar, ya sea por sí misma o como parte de un consorcio con otras compañías privadas.

¿Funciona? Miremos hacia el sur. Brasil es un caso de estudio de cómo un flujo de inversión abierto puede aumentar la producción, mientras que el control estatal lo impide. El país hizo más flexible su sector aguas arriba en 1998. Desde entonces la participación del sector privado ha aumentado mano a mano con la producción.

Luego, a principios de los años 2000, Petrobras descubrió el pre-sal: una acumulación inmensa de petróleo offshore de los estados de Río de Janeiro y São Paulo. El Partido de los Trabajadores, que dirigió Brasil durante gran parte de la última década, decidió tomar el paso nacionalista de aprobar una ley para regular el pre-sal asignando la “operación” a Petrobras exclusivamente y estableciendo que la empresa debía tener por lo menos 30% de participación en todas las licencias.

¿Cómo les ha ido? La producción aumentó después de la liberalización de la política petrolera de 1998 hasta que las finanzas de Petrobras quedaron estranguladas por la corrupción y la caída de los precios del petróleo, lo que ha frenado el desarrollo y la producción del pre-sal. Desde la promulgación de la ley del pre-sal en 2010, sólo una ronda de licitación en el pre-sal fue convocada en el 2013. Esto se compara con 10 rondas entre 1998 y 2010.

En respuesta a esta desaceleración, el péndulo se ha movido en sentido contrario. La ley que obligaba a Petrobras a ser el único operador con un mínimo del 30% en todos los proyectos en el pre-sal fue reformada en 2016, eliminando la participación obligatoria de Petrobras con la esperanza de reimpulsar la inversión y la producción. Por cierto, según la ley reformada ahora Petrobras tiene la opción, pero no la obligación, de participar en estos proyectos. Esta movida fue aplaudida tanto por potenciales inversionistas como por Petrobras, que ahora tiene más libertad de cómo usar y disponer de sus limitados recursos financieros.

La tendencia es clara: cuando se trata de implementar actividades petroleras, dejemos que el sector privado haga el trabajo pesado y que el Estado tenga la opción, más que la obligación, de participar.

Esto lo podemos hacer en Venezuela también. Volvemos al punto uno de este trabajo: hay que comenzar por liberar a la Constitución del dogma de la nacionalización petrolera.

5. Hacer la “ronda cero” de licitación

Todos nuestros países de referencia han mantenido sus compañías nacionales petroleras, y como ya dijimos también creemos que debemos mantener la nuestra. Pero, si queremos reactivar la industria, hay que entender qué áreas mantendrá la compañía nacional bajo su control y cuáles dejarán de operar para luego ser licitadas por la AVEH (la agencia reguladora creada en el punto 3).

En Colombia, Brasil y México, la agencia reguladora hizo una “ronda cero” de licitación.

Esta ronda definió las licencias que la compañía nacional mantendría y los compromisos que asumiría en términos de actividades operacionales en dichas licencias. A partir de este momento, la compañía nacional estaría sujeta a las mismas reglas que cualquier otra compañía privada. Por ejemplo, pagarían regalías por la producción de cada licencia.

Para asegurarse de que la empresa nacional no mantendría todas sus áreas, la agencia estableció las obligaciones de trabajo mínimo que la empresa se tenía que comprometer a ejecutar. La idea era obligar a la empresa nacional a elegir lo que mantendría y lo que liberaría para convertirse en áreas no contratadas que estarían disponibles para las futuras rondas de licitación por parte de la agencia reguladora.

Es importante acotar que durante estos procesos también se le dio un derecho preferente a las compañías nacionales petroleras de escoger qué áreas querían conservar. En todos los casos las compañías conservaron las áreas que estaban en producción o cerca de producir y las oportunidades exploratorias más importantes y con menor necesidad de inversión o riesgo.

La ronda cero ha demostrado ser un paso fundamental para nivelar el campo de juego y hacer a la empresa nacional responsable por sus operaciones de propiedad exclusiva así como liberar áreas para la licitación al sector privado.

6. Documentar el “esfuerzo propio” de PDVSA

La falta de transparencia de PDVSA es legendaria. PDVSA no informa el estado de sus operaciones, producción, costos y, mucho menos, de cualquier accidente o derrame o cualquier acontecimiento o detalle relevante que, como empresa estatal, está obligada por ley a divulgar de forma regular y abierta.

Debido a que PDVSA emite deuda en los mercados internacionales, está obligada a revelar algunos detalles financieros, pero sus revelaciones son por lo general tardías e incompletas. El resultado es una caja negra.

La obscuridad es mayor cuando PDVSA realiza operaciones por su cuenta, sin ningún socio y sin un título específico de un área o cuenca determinada. Éstas son las llamadas operaciones de “esfuerzo propio” —en las que PDVSA lleva a cabo las operaciones en un determinado campo por sí sola, sin la participación de socios privados—. Esto es lo contrario a las operaciones llevadas a cabo por las “empresas mixtas”, en las que sí existe un título específico contenido en varios documentos públicos como el Acuerdo de la Asamblea Nacional para constitución de este tipo de empresas y los estatutos sociales de la misma, entre otros.

Algunos de los campos petroleros más prolíficos de Venezuela se explotan bajo este tipo de caja negra de “esfuerzo propio”. Por ejemplo, no hay una licencia que permita llevar a cabo operaciones en áreas como El Furrial, Jusepin o Tía Juana. El Estado, personificado por PDVSA, explota el recurso porque es su dueño. PDVSA eventualmente obtiene una autorización del Ministerio de Petróleo para ciertas operaciones, pero ésta no tiene un peso real. Creemos que las operaciones de “esfuerzo propio” deben tener un marco legal parecido al de las “empresas mixtas”. La región está muy por delante de nosotros en este sentido. Brasil, México y Colombia tienen regímenes especiales y claros para las operaciones de “esfuerzo propio” de sus compañías nacionales de petróleo. Todo lo que se necesita es un cambio administrativo para definir los contratos por área y hacerlos públicos. Con este cambio no sólo se facilitaría la supervisión de las actividades de “esfuerzo propio” por parte de la agencia reguladora, sino que también agregaría transparencia en la ejecución de las mismas.

7. Hacer rondas de licitaciones transparentes y competitivas

El siguiente paso que hicieron nuestros países de referencia fue que sus agencias reguladoras planearon y ejecutaron rondas de licitaciones para otorgar áreas no contratadas para actividades de exploración y producción.

¿Qué se necesita para que una ronda de licitación tenga éxito? Transparencia y términos competitivos.

Imagínense el Teatro Teresa Carreño lleno de gente y prensa que transmite la licitación por televisión en vivo. El presidente de la AVEH dice que estaremos subastando el bloque X, las empresas interesadas se alinean, éstas entregan un CD con los parámetros de licitación (por ejemplo, número de pozos de compromiso, bonos en efectivo y/o regalías incrementales), y en cuestión de minutos alguien hace clic en un botón y ¡bum! Los resultados de la licitación se muestran en una gran pantalla, el ganador se regocija (o no, si pagó en exceso con respecto al siguiente postor) y los perdedores no pueden ocultar su disgusto. No hay reuniones sombrías, bilaterales ni sobres de manila intercambiando manos. El riesgo de corrupción se minimiza y el país como un todo se beneficia por la naturaleza competitiva del concurso, ya que maximiza la inversión. PDVSA puede participar si lo desea y puede permitírselo, como cualquier otra empresa. Los participantes pueden crear asociaciones a través de acuerdos de licitación conjunta para diversificar el riesgo y compartir los costos.

Por supuesto, para que la licitación sea exitosa, es necesario combinar áreas con potencial de hidrocarburos (lo que no debería ser un problema en un país rico en recursos naturales como Venezuela) y términos atractivos, lo que significa que la renta que captura el estado es competitiva en comparación con otras alternativas de inversión como México, Colombia y Brasil. Errores en este sentido pueden causar que la ronda sea un fracaso. En 2015, Brasil celebró la Ronda 13 de la ANP, y de 88 bloques de exploración offshore sólo dos se adjudicaron y al precio mínimo, un fallo embarazoso. Desde entonces, el gobierno brasileño y la ANP han estado trabajando para mejorar los términos para ser más competitivos y así las rondas de licitación mas exitosas.

8. Asegurar que la captura de renta del Estado sea competitiva

Vivimos en un mundo competitivo donde el capital es escaso y las oportunidades son abundantes. Si queremos atraer capital, nuestros términos tienen que ser atractivos. Tener reservas gigantescas ya no es suficiente.

En este momento, el régimen fiscal petrolero de Venezuela no es competitivo. No es sólo por la multitud de restricciones operacionales y cambiarias que disuaden a los inversionistas. Eso se podría arreglar de la noche a la mañana, y aun así las grandes inversiones no se materializarían porque nuestro marco fiscal no es competitivo.

Un concepto muy general utilizado por las compañías petroleras en la evaluación comparativa de los regímenes fiscales es lo que se denomina “captura de renta por parte del Estado”. Este concepto incluye todos los mecanismos que el país ha puesto en marcha para capturar parte de la renta generada por las operaciones de hidrocarburos.

Hay varias formas en que los gobiernos gravan el petróleo y el gas, desde las regalías y el impuesto sobre la renta de las empresas, hasta las bonificaciones y los impuestos indirectos como el IVA. Venezuela parece tenerlas todas. De hecho, en términos de captura de renta del Estado, Venezuela es uno de los países menos atractivos del mundo.

Esto no es enteramente arbitrario: en general, los inversionistas no tienen que gastar mucho en exploración en un país que está inundado de petróleo; aunque esto no es cierto para el gas y condensados, donde hay muchas cuencas subexploradas, particularmente en el offshore.

Sin embargo, los costos de capital necesarios en Venezuela pueden ser muy altos. Por ejemplo, la producción y exportación de crudo extra pesado de la faja del Orinoco requiere un “mejorador” o grandes cantidades de “diluente” (es decir, productos como la nafta o crudo liviano) que se deben producir o importar para mezclarse con el crudo extra pesado. Ambas opciones tienen costos muy elevados, lo que sumado a una captura de renta alta por parte del Estado resulta en un retorno bajo o incluso negativo para el inversionista privado.

Por ejemplo, la LOH de Venezuela estipula efectivamente una regalía del 30% para el crudo y un impuesto sobre la renta del 50%. Brasil, por otro lado, tiene una regalía del 10% al 15% e impuesto sobre la renta del 34%. En términos generales, los activos de ambos países atraen igualmente a los inversionistas desde el punto de vista del valor y la materialidad de la oportunidad: los campos son grandes y prolíficos, pero exigentes en cuanto a costos y complejidad operativa. Con lo expuesto anteriormente, ¿qué país creen que va a atraer más inversión?

Incluso nuestra Ley de Gas es más competitiva con una regalía del 20% y una tasa de impuesto sobre la renta del 34%.

Un problema adicional es que el marco fiscal de Venezuela tiene un enfoque único que no toma en consideración el tipo de yacimiento, su complejidad y estructura de costos. Esto no es ideal para un país que tiene una gran variedad en campos petrolíferos: algunos maduros, otros en declive, otros con mucho gas y otros con petróleo extra pesado, otros en tierra y otros offshore. No tiene por qué ser así: México, por ejemplo, está aplicando diferentes tipos de contratos y marcos fiscales dependiendo del tipo de campo.

La solución es simple: simplificar y reducirlos impuestos para ser más competitivos. Es mejor tener un porcentaje menor de una renta que un porcentaje mayor de ninguna!

9. Desarrollar el marco legal y regulatorio para el manejo de operaciones, salud y seguridad petrolera

Venezuela fue pionera en materia de regulación de operaciones petroleras desde principios del siglo pasado. Sólo por citar un ejemplo, en 1928 se promulgo la Ley de Vigilancia para Impedir la Contaminación de las Aguas por el Petróleo, una de las primeras de su tipo en el mundo y la primera en Latinoamérica. Esto ocurrió mucho antes de que la mayoría de los grandes productores actuales siquiera soñara con tener una industria petrolera. Por ejemplo, el primer descubrimiento petrolero en Arabia  Saudita se produciría 10 años después, en 1938.

Sin embargo, la producción comercial de hidrocarburos de manera continua desde 1922 ha tenido un impacto negativo en nuestro medio ambiente y en especial en las áreas de producción. Basta ver las áreas de producción de la Costa Oriental del Lago de Maracaibo para ilustrar este punto. Hoy en día no sólo el impacto ambiental derivado de las operaciones petroleras es un asunto que ha sido descuidado, sino también el manejo eficiente de las operaciones y la salud y seguridad industrial. Aparte del obvio y gravísimo impacto ambiental que produce la falta de un correcto manejo de las operaciones, esto produce una pérdida cuantiosa de producción, lo que se traduce en dinero malgastado. En los últimos 20 años no se ha aprobado ningún instrumento jurídico al respecto. No es casualidad que durante el previo y actual Gobierno hayan ocurrido los desastres más grandes en nuestra industria, incluyendo la explosión de la refinería de Amuay en 2012 (en donde 55 venezolanos murieron y 153 quedaron heridos), el hundimiento de la plataforma Aban Pearl en las costas de Sucre en 2010 y el derrame petrolero del Río Guarapiche en Monagas en 2012. Éstos son sólo tres de los desastres recientes y de los que todavía no tenemos reportes oficiales de lo acontecido ni mucho menos responsables. También hay que mencionar el pobrísimo estado de las operaciones en las refinerías, el Lago de Maracaibo y en la Faja Petrolífera del Orinoco, incluyendo años de mal manejo de la producción de sólidos (coque y azufre) de los mejoradores en Jose.

De hecho, en los últimos 20 años se estima que ha habido 15 veces más accidentes y casi 25 veces más accidentes mayores relacionados con la industria petrolera que en todos los años después de la nacionalización de industria petrolera en 1975 hasta 1999. Se calcula que desde 1999 hasta 2017 se han perdido más de dos años equivalentes de producción total por mala gestión operacional. Los daños ecológicos y patrimoniales son incuantificables. Y lo peor es que nada se está haciendo para remediar esta situación.

En casi todos los países petroleros del mundo se ha producido un gran desarrollo legal y regulatorio en materia del manejo de operaciones, salud y seguridad en proyectos petroleros, en especial después del accidente del Deepwater Horizon en las aguas del Golfo de México en 2010. La mayoría de los países productores del mundo tomaron medidas urgentes y adaptaron su marco de seguridad de operaciones casi al unísono. Estados Unidos, Noruega y Canadá lo hicieron, pero también nuestros vecinos Brasil, Colombia, México y Trinidad & Tobago. Absolutamente todos estos países tienen un marco moderno cuyas agencias regulatorias fiscalizan. Las leyes y regulaciones son públicas y revisadas periódicamente, incluyendo sus manuales y procedimientos en caso de accidentes. En Venezuela esto no pasa, no hay leyes ni reglamentos especiales y los manuales de procedimiento están desfasados en el tiempo.

Acabar con los accidentes, el daño a las personas y al medio ambiente debe convertirse de nuevo en prioridad.

10. Impulsar la transparencia y la integridad en la contratación y compras

No es un secreto que se han canalizado grandes cantidades de dinero desde PDVSA a los “proveedores de servicios” corruptos y “proveedores”. Esto ha sido más común en las operaciones de “esfuerzo propio”, donde no hay control por parte de un socio minoritario, pero hemos escuchado que no es raro en “empresas mixtas” también. Qué mejor ejemplo que el reciente caso de los dos empleados de Chevron que están presos por no firmar un contrato “sospechoso”. Por un tiempo las operaciones de PDVSA han estado exentas del proceso de la “Ley de Contratación Pública”, que, en papel, es muy estricta.

¿Entonces lo que hay que hacer? Necesitamos impulsar la transparencia y la integridad en la contratación y compras.  No será fácil. Necesitaremos un ejército de profesionales, procesos de adquisición mejorados e incluso otorgar poderes al AVEH para supervisar que la inversión sea transparente y eficiente. Lo más importante es que necesitaremos incorporar el lenguaje anticorrupción en los contratos y hacer que el personal conozca las consecuencias para así crear una cultura de integridad, como lo ha hecho Brasil después del escándalo de corrupción Lava Jato. También necesitaremos promover transparencia mediante la publicación de procesos de adquisición y resultados, como lo ha hecho México recientemente. No tenemos un respuesta detallada ni exhaustiva por ahora, pero esto es algo que debemos discutir y reflexionar basándonos en la experiencia Venezolana y la de nuestros países de referencia. Dejaremos esto abierto para el debate…

El camino a seguir

Nuestra propuesta es una agenda de reforma de política energética de 10 puntos:

  1. Liberar a la Constitución del dogma de la nacionalización petrolera.
  2. Segregar las funciones del Estado y de la empresa nacional de petróleo.
  3. Crear la Agencia Venezolana de Hidrocarburos (AVEH).
  4. Hacer de la participación estatal una opción en vez de una obligación.
  5. Hacer una “ronda cero” de licitación.
  6. Documentar el “esfuerzo propio” de PDVSA.
  7. Hacer rondas de licitaciones transparentes y competitivas.
  8. Asegurar que la captura de renta del Estado sea competitiva.
  9. Desarrollar el marco legal y regulatorio para el manejo de operaciones, salud y seguridad petrolera.
  10. Impulsar la transparencia y la integridad en la contratación y compras.

Estas 10 reformas, implementadas conjuntamente, tendrían un efecto profundamente transformador.

Es de advertir que estos cambios toman tiempo. Una vez que exista la voluntad política real para la reforma, creemos que al menos tomará de dos a tres años para implementarla y ver los resultados iniciales en términos de aumento de la participación y la inversión en la industria. El resultado es que la renta generada por la industria de hidrocarburos, aunque fundamental para el país, no podrá por si sola “rescatar” a Venezuela en el corto plazo. Pero si Colombia, Brasil y México, lo lograron, nosotros también podremos.

Nuestras propuestas sólo tocan al sector de exploración y producción de hidrocarburos. No aborda cuestiones igualmente urgentes y pertinentes, como la situación de las refinerías, el sistema de ductos y la generación, transmisión y distribución de gas y electricidad. La lista de cuestiones que se deben abordar es enorme. Ni siquiera tocamos el desorden del régimen cambiario o la preocupante falta de mano de obra especializada que escasea y se escapa de Venezuela. Tampoco abordamos la viabilidad comercial y técnica de los proyectos petroleros de la Faja en el contexto energético mundial actual.

Esperamos que los líderes políticos del mañana se preocupen por el futuro del país y, por lo tanto, echen un vistazo a cómo los países exitosos de la región dirigieron sus industrias de hidrocarburos. Si miran de cerca, se darán cuenta de la oportunidad que estamos desperdiciando cada día que no se implementa esta reforma.

 

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